政府和社会资本合作新机制下地方财政支出责任风险防控分析与优化探讨

王勇 刘艳芳 彭云辉

国信国际工程咨询集团股份有限公司 

本文已在《中国工程咨询》2024年12期发表

摘要：政府和社会资本合作新机制确定了国内PPP模式运用的新框架，对于地方财政支出责任的风险控制进行了系统化安排。这种做法在化债大背景不仅必要，更是将PPP模式回归到市场化这一初心。随着经济社会发展，基础社会和公共服务供给与时俱进是必然要求，但负债率高企严重制约了地方财政的投入能力，扩大供给能力有必要有效激发社会资本的积极性。本文根据投资回报能力不同分析了六种代表性情形，并通过论证得出：前两种情形完全适应新机制下对于地方财政支出责任的相关要求，第三种情形则必须借助投资补助等形式。新机制的严约束适应当前形势，但有必要依照风险防控的基本理念，进行前瞻性研究，逐步探索并拓宽适用情形。

      财政支出对于PPP项目实施具有重大意义，这是由PPP项目自身具备的公益性和经营性复合特征所决定的。PPP项目属于政府和企业合作范畴，处于政府投资和市场化投资之间的过渡地带。一般来说，绝大多数领域的PPP项目随着经济社会发展会经历一个市场化程度逐步升高的过程。以电源建设为例，计划经济时期完全由政府负责，改革开放后由于供电严重不足采用特许经营，随着国内用电市场逐步成熟最终完全实现市场化。

      通常PPP项目收入来源主要是使用者付费和政府付费，而市场化程度决定了项目收入来源构成比例结构。公益属性强，市场化程度低，即项目经营属性低，使用者付费规模偏低，项目收入来源则侧重于政府付费。对于特定的PPP项目，财政支出责任主要涵盖建设投资补助和运营支出补贴两个领域。国际上不同国家实践存在明显差异，英国等国家重视政府付费发挥的作用，利用政府付费增强PPP模式可行性；法国等国家则鼓励社会资本方的经营创新积极性，采用特许经营方式发掘使用者的付费收入。这两种模式各有所长，“英国模式”灵活性强，政府更容易发挥主导作用，特别有利于经营属性偏弱的PPP项目培育和转化；“法国模式”政府和社会资本方边界清晰，对项目经营属性要求高，基础设施项目市场化培育周期长，较长的培育周期与基础设施服务需求存在一定的时间落差，易导致在基础设施市场化程度较低阶段政府投资责任偏重，尤其不利于政府债务风险偏高时期正常基础设施项目实施。

      新机制对财政支出责任进行了严格的风险控制，形成了一个较为健全的控制体系，根本目的在于遏制触及隐性债务红线。

      新机制明确“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报”。此提法的目的是将PPP项目聚焦在使用者付费项目范畴，且项目经营收入能够覆盖建设和运营成本。在实践中，项目经营收入的来源是多元化的，包括使用者付费、政府付费和其它收入。值得注意的是，由于该提法并未采用禁止性描述，即未严格限定非使用者付费项目能否适用PPP模式，这就有可能导致能够获取政府付费和其它收入的非使用者付费项目能否采用PPP模式成为政策难点。

      新机制对地方财政支出责任的风险防控理念是“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。这个提法内涵很丰富，有两个关键点需要厘清：一是关于新增地方财政未来支出责任的理解，常规而言实施公益性项目通常会增加地方财政支出责任；二是对额外新增的理解，这个额外的比较基准应是投资主体为政府时项目实施产生的支出责任。

      准确把握这一理念具有重要的价值，新机制基于这一理念提出的实际控制措施更加严格，导致对照这一理念可行的项目却由于严格的控制规则实际上不可行。这种做法在严控政府债务背景下具有一定合理性，但如果作为长效机制则可能会抑制PPP模式基础设施领域的创新应用。

      新机制清晰地界定了PPP项目关于财政支出责任的控制红线，即“严防新增地方政府隐性债务”，不能由于采用PPP模式增加了政府隐性债务。政府关于PPP项目的财政支出责任边界清晰，不承担由于或有事项造成的财政支出风险。

      新机制采用分阶段控制方式，建设阶段形成的建设成本只能通过使用者付费、其它收入及政府投资支持等方式予以覆盖，政府付费只能按规定补贴运营而不能补贴建设成本，这样就避免了政府付费用于可用性付费，避免了在项目运营过程中政府付费责任的放大，从而杜绝了社会资本方经营风险传递至政府。

      新机制通过负面清单方式明确控制规则，即“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。在实践中，可行性缺口补助本意在于防止社会资本由于开展公益性项目而承受过大的经营风险，但实际操作过程中该做法产生的风险兜底效应，部分社会资本利用专业信息不对称的优势不恰当地将项目风险转移至政府，增加了财政支出责任。

      必须看到，随着经济社会发展，多种因素需要适时开展基础设施建设。人民群众需求热点转变需要完善和提出支撑新需求的基础设施，2023年国内文化旅游消费井喷需要提升旅游设施承载力；人工智能技术出现突破，需要算力、数据中心等基础设施的支持。此外城市更新、乡村振兴以及新质生产力打造等诸多领域均须适时开展基础设施建设。这些基础设施具有显著的公益性，属于政府投资支持范畴，需要地方财政予支持。但同时部分基础设施具备一定的经营属性，随着市场化程度逐步深入，可以运用PPP模式投资和建设。有必要站在财政支出责任角度，结合经营属性，探讨项目可行性。

      依照项目的市场化程度即经营属性，基于项目投资回报能力，对基础设施项目运用PPP模式划分六种情形（见表1）。

表1 基础设施项目运用PPP模式的六种情形

      基于以上六种情形，根据其投资回报能力，可以从可行性缺口、财政支出责任和投资风险敞口三个维度进行解析（见表2）。

表2 六种不同情形下的财政支出风险解析

      1.对于情形一和情形二，PPP项目实施对于财务支出责任不构成风险，不存在可行性缺口，项目运用PPP模式具备可行性。

      2.对于情形三，由于经营收入可以覆盖运营成本，社会资本的风险敞口是建设成本回收存在部分缺口以及投资收益。对于财政支出责任的风险防控比较复杂，这种情形不会在运营期增加财政支出责任，不会演化成为隐性债务。但建设成本确实需要政府予以支持，投资收益需要通过经营创新实现。对于这类情形，新机制政策体系创新需要进一步强化，鼓励开展模式、技术、资源等方面的创新。

      3.对于情形四，虽然具有一定经营属性，但由于运营成本回收存在一定缺口，建设成本和投资收益更是无法弥补。在新机制下运用PPP模式存在很大困难，需要具备经营创新收入、政府投资支持等条件。在实践中具有这类特征的项目并不少，完全采用政府投资方式给地方财政也带来很大压力。更为重要的是，如果对照新机制关于财政支出责任风险防控基本理念，这类情形运用PPP模式存在一定空间，因此该情形是否能够运用PPP模式需要未来政策持续优化。

      4.对于情形五和情形六，由于可行性缺口极大，在项目实践中很难弥补建设，采用政府投资模式相对更好，且财政支出责任风险更容易控制。

      新机制贯彻了从严控制的理念，在当前国内化解政府债务的背景下确实相当必要，可有效防止由于采用PPP模式增加政府隐性债务。但是，随着经济社会发展，基础设施建设和维护需要与时俱进。在政府投资严重受限的情况下，回归基础设施投资市场化这条主线应是新机制政策进一步优化的应有之义。

      PPP模式产生巨大非议，直接原因是通过可行性缺口补助、可用性付费等机制放大了地方财政支出风险，触及了隐性债务红线，根本原因在于PPP模式在实践中成为一个保增长的工具。不少地方政府为了追求政绩，将PPP模式作为启动固定资产投资的工具，借助财承监管制度蕴含的信用背书，过滥过快实施PPP项目。在此过程中，不少社会资本通过可行性补助等机制，利用专业信息不对称，在一些不良咨询机构助力下，不恰当地将投资风险转移至地方政府。

      PPP模式产生与兴起是一个经济社会发展的必然现象，本质上是通过市场化机制提升基础设施和公共服务供给能力。尽管政府机构和国有企业完全可以承担这一角色，但由于预算软约束，导致其公益服务创新激励不足且成本偏高。PPP模式作为一组权利义务边界清晰的合同安排，在很大程度上可以有效控制双方的权利义务边界。新机制以特许经营为基础架构，回归经营属性，可以通过市场化的激励机制，切实发挥社会资本作用，从而不断推进国内基础设施公益服务的市场化。

      新机制将“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”作为风控的基本理念。基于这一理念，六种情形均有可能运用PPP模式。这是因为即使经营属性相对较弱，但若能有效激发社会资本的创新意识，实现“专业的人干专业的事”，开源降本增效，相对于政府机构和国有企业预算软约束，尤其是在全社会融资成本快速下降的背景下还是可以降低地方财政支出责任。但是，新机制为了切实有效防控隐性债务，具体防控措施客观上大大收缩了PPP模式运用空间，仅情形一和情形二适用，情形三则需要获取投资补助等才能适用。

      这种做法在化债大背景下是必要的，但随着化债工作逐步取得进展，可以探索通过市场化机制增强基础设施建设，有必要基于这个理念，深入理解“额外”的准确内涵，建立比较基准，形成一个可操作的防火墙，拓宽PPP模式运用的创新空间。

      当前国内地方政府普遍债务水平偏高，尤其是基层政府，不少地方财力能够维持日常运转实属不易，无力或难以开展基础设施项目建设以及维护。但是，随着经济社会发展与人民群众需求变化，以及基础设施更新等，地方政府需要开展必要的基础设施建设与维护。在这种情况下，尽可能运用市场化机制促进基础设施建设是一项必然选择，有必要建立常态化支持机制，可以由中央财政设立专项支持计划，通过投资补助形式，重点鼓励新模式、新技术、新工艺、新材料等创新，从而增强PPP模式可行性。